Государственно-частное партнерство (ГЧП) – успешно применяемый во многих странах механизм взаимодействия государства и частного бизнеса, широкое применение которого назрело в Российской Федерации.

В свете системного кризиса в мировой экономике и процессов глобализации, отношения государства и частного бизнеса являются важным элементом стабильности развития страны, и во многом от государства и его желания взаимодействовать с частным сектором в кризисных условиях зависит успешная реализация ГЧП.

Термин «государственно-частное партнерство» является прямым переводом английского «public-private partnership» (PPP), который применяется во многих зарубежных странах и означает взаимодействие государства и частного бизнеса в целях решения общественно значимых задач на всех уровнях.

Для частного бизнеса ГЧП – это возможность получать стабильную прибыль от эксплуатации объектов государственной собственности или при оказании услуг, которые обычно оказывались государством. Одновременно ГЧП, при соблюдении всех необходимых норм, может являться для компаний весьма надежным способом инвестиций и развития.

Для государства ГЧП — способ привлечения частных инвесторов для финансирования и управления государственным имуществом, которое обычным образом не может быть отчуждено (или государство не планирует такого отчуждения), при условии улучшения качества «социальной составляющей» такого управления (повышение качества оказываемых услуг, снижение тарифов и др.).

При соответствующем правовом оформлении и хорошей организации ГЧП будет выгодно как для государства, так и для частных компаний, а также для граждан.

В настоящее время сложилась следующая квалификация механизмов ГЧП, в зависимости от объема прав и обязанностей частного партнера:

1) BOT (Build, Operate, Transfer – строительство, управление, передача). Данный вид отношений относится к концессии (о правовом регулировании концессии речь пойдет ниже) и означает, что частный партнер осуществляет создание объекта инфраструктуры, после чего он на определенный срок получает право эксплуатации данного объекта. По истечении данного срока частный партнер передает объект в собственность государства. Механизм BOT используется при строительстве сложных и дорогостоящих инфраструктурных объектов (автострады, мосты, тоннели, аэропорты, стадионы и другие).

2) ВООТ (Build, Own, Operate, Transfer – строительство, владение, управление, передача). В данном случае частный партнер приобретает право собственности на построенный им объект вплоть до истечения срока соглашения об использовании, а в остальном аналогично ВОТ.

3) ВТО (Build, Transfer, Operate – строительство, передача, управление). В этом случае частный партнер осуществляет строительство объекта, после чего передает его государственному партнеру в собственность, при этом используя объект для оказания связанных с ним услуг, а государственный партнер возмещает затраты частного партнера.

4) ВОО (Build, Own, Operate – строительство, владение, управление). Созданный объект по истечении срока соглашения остается в собственности частного партнера, в остальном схоже с ВООТ (п.2 выше).

5) ВОМТ (Build, Operate, Maintain, Transfer – строительство, управление, обслуживание, передача). В данном случае частный партнер, помимо прочего, несет ответственность за содержание и текущий ремонт построенных им объектов.

6) DBOOT (Design, Build, Own, Operate, Transfer – проектирование, строительство, владение, управление, передача). Частный партнер наряду со строительством также осуществляет и проектирование объектов, в остальном аналогично ВООТ (п. 2 выше).

7) DBFO (Design, Build, Finance, Operate – проектирование, строительство, финансирование, управление). Особенность заключается в том, что помимо осуществления частным партнером проектирования, оговаривается его ответственность за финансирование строительства объектов.

Вышеперечисленные виды ГЧП можно считать основным, но имеются и иные, более специализированные виды и формы ГЧП, такие как:

8) BTL (Build, Transfer, Lease – строительство, передача, аренда). В этом случае права пользования построенными объектами передаются частному партнеру в соответствии с договором аренды.

9) RTL (Rehabilitate, Transfer, Lease – реконструкция, передача, аренда). Отличие от п. 8 в том, что речь идет о существующих объектах, модернизацию и/или реконструкцию которых должен осуществить частный партнер.

10) ROT (Rehabilitate, Operate, Transfer – реконструкция, управление, передача). В данном случае осуществляется передача от государства частному партнеру существующего объекта, находящегося в государственной собственности, на условиях осуществления частным партнером модернизации данного объекта и последующей его эксплуатации.

Также стоит отметить и классическую концессию (Build/Rehabilitate and Lease, Operate, Transfer — строительство/реконструкция и аренда, управление, передача). В данном случае частный партнер осуществляет строительство или модернизацию объектов, или арендует уже имеющиеся объекты на несколько лет, и затем возвращает все объекты государству.

Помимо указанного выше, выделяют еще ряд видов ГЧП, которые не будут подробно рассматриваться в этой статье.

Законодательные основы ГЧП в России.

На текущий момент в России ГЧП так или иначе осуществляется в следующих формах:

1) В виде концессии. Данный вид сотрудничества государства и частного бизнеса закреплен в Федеральном законе от 21.07.05 г. №115-ФЗ «О концессионных соглашениях», согласно которому «по концессионному соглашению одна сторона (концессионер) обязуется за свой счет создать и (или) реконструировать определенное этим соглашением имущество (недвижимое имущество или недвижимое имущество и движимое имущество, технологически связанные между собой и предназначенные для осуществления деятельности, предусмотренной концессионным соглашением) (далее — объект концессионного соглашения), право собственности на которое принадлежит или будет принадлежать другой стороне (концеденту), осуществлять деятельность с использованием (эксплуатацией) объекта концессионного соглашения, а концедент обязуется предоставить концессионеру на срок, установленный этим соглашением, права владения и пользования объектом концессионного соглашения для осуществления указанной деятельности».

Анализ законодательства позволяет выделить следующие существенные признаки концессии:

* Концессия направлена на достижение общественно-значимой цели;

* По концессионному соглашению передаются инфраструктурные и социально-культурные объекты;

* Соглашение носит смешанный характер;

* Частному субъекту (концессионеру) гарантируется получение дохода.

Несмотря на то, что концессионный механизм является наиболее проработанным как с точки зрения защиты интересов государства, предусматривая большой набор инструментов влияния государства на недобросовестного концессионера, так и с точки зрения частного бизнеса, обеспечивая ему свободу принятия решений, долгосрочность и надежность вложений, а также практически гарантированную прибыль, на практике в Российской Федерации данный вид ГЧП востребован мало. Гораздо более распространены иные виды ГЧП, например, контрактная система.

2) Контракты. Данный вид ГЧП урегулирован в России Федеральным законом от 05.04.2013 г. «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» №44-ФЗ, согласно которому «государственный контракт, муниципальный контракт — договор, заключенный от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации (государственный контракт), муниципального образования (муниципальный контракт) государственным или муниципальным заказчиком для обеспечения соответственно государственных нужд, муниципальных нужд».

Данный вид ГЧП также обладает рядом отличительных особенностей:

* нет передачи объектов собственности от государства частному партнеру;

* расходы несет государство;

* частный партнер получает оговоренный доход или долю в прибыли (сборах);

* контракты заключаются исключительно на конкурсной основе (конкурс, аукцион и др.).

В настоящее время государственные контракты широко используются в различных сферах, позволяя уменьшить государственные расходы и снизить коррупционные риски.

Однако, для частного инвестора, контрактная система может оказаться излишне сложной, требующей специальных познаний для успешного участия, а зачастую и непрозрачной в стадии определения победителей, из-за специфики конкурсной системы. При этом контрактная система является одной из наиболее развитых форм ГЧП.

3) Также необходимо отметить такую форму ГЧП, как соглашения о разделе продукции, которая появилась после принятия Федерального Закона от 30.12.1995 г. «О соглашениях о разделе продукции» № 225-ФЗ.

Согласно этому документу, «соглашение о разделе продукции (далее — соглашение) является договором, в соответствии с которым Российская Федерация предоставляет субъекту предпринимательской деятельности (далее — инвестор) на возмездной основе и на определенный срок исключительные права на поиски, разведку, добычу минерального сырья на участке недр, указанном в соглашении, и на ведение связанных с этим работ, а инвестор обязуется осуществить проведение указанных работ за свой счет и на свой риск». Таким образом, эта форма ГЧП широко применяется в нефтегазовой отрасли. Отличительной особенностью такого соглашения является условие о разделе продукции (или доходов от ее реализации) между государством и частным партнером.

4) Еще одним примером ГЧП могут служить государственно-частные предприятия, при котором частный инвестор выступает в роли владельца доли в уставном капитале (владельца части акций, если проведено акционирование) государственного предприятия. В этом случае роль частного партнера и возможность принятия или влияния на административно-хозяйственные решения прямо пропорциональна размеру его доли (иного владения).

5) Нельзя не упомянуть и о простых арендных или лизинговых отношениях между государством и частным партнером, согласно которым частный партнер получает от государства в аренду объект собственности (здания, сооружения, оборудование) и осуществляет его эксплуатацию, выполняя при этом общественно-полезную функцию и развивая (реконструируя, создавая) такие объекты. Возможные варианты таких соглашений были рассмотрены нами среди общих видов ГЧП. Лизинговые отношения в рамках ГЧП дополнительно характеризуются тем, что частный партнер имеет право выкупа государственного имущества, полученного им по договору лизинга, что позволяет государству осуществлять таким образом реализацию тех или иных активов, в которых оно более не заинтересовано.

Говоря о предмете настоящей статьи – государственно-частном партнерстве и его законодательных основах, необходимо упомянуть находящийся в настоящее время на рассмотрении в Государственной думе проект федерального закона «Об основах государственно-частного партнерства в Российской Федерации» № 238827-6, который на федеральном уровне определит все существенные условия и особенности ГЧП. В текущей редакции документа он определяет ГЧП как «взаимодействие публичного партнера, с одной стороны, и частного партнера, с другой стороны, осуществляемое на основании заключенного по результатам конкурсных процедур соглашения о государственно-частном партнерстве, направленного на повышение качества и обеспечение доступности предоставляемых услуг населению, а также на привлечение в экономику частных инвестиций». Из анализа текста документа, можно выделить следующие признаки ГЧП:

* Соглашение заключается на основании конкурсных процедур;

* Соглашение является по своему типу смешанным;

* Соглашение может быть по форме как концессионным, так и быть заключено в другой форме;

* Частный партнер принимает на себя обязательства по финансированию (Finance), эксплуатации и/или обслуживанию (Operate, Maintain) объекта, и помимо этого может принять на себя обязательства по проектированию, строительству и/или ремонту (Design, Build/Rehabilitate) объекта;

* Публичный партнер (государство) принимает на себя обязательства по предоставлению объекта во владение (Own) частному партнеру;

* Соглашение может содержать в себе условия перехода права собственности от одной стороны к другой (Transfer).

Таким образом, законодатель предусматривает и разрешает практически любые из общепринятых форм ГЧП.

Также проект закона содержит в себе целый ряд гарантий частному партнеру (защита интересов в случае неблагоприятного изменения законодательства, компенсация ущерба и упущенной выгоды в случае неправомерных действий государственных органов и должностных лиц, и другие), что должно благоприятно сказаться на интересе бизнеса к такому взаимодействию с государством.

В заключительной части статьи необходимо обратить внимание на ситуацию с законодательным регулированием ГЧП в регионах. Так, во многих регионах РФ (более 69) в том или ином виде существуют законы о ГЧП, однако, в большинстве случаев, это сугубо декларативные документы, исполнение которых затруднено в виду их чрезмерной общности.

В положительном смысле в этом роде «отличается» г. Санкт-Петербург, где достаточно давно существует и успешно применяется Закон Санкт-Петербурга от 25.12.06 г. № 627-100 «Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах», и, хотя он и содержит достаточно широкие возможности по заключению договоров и гибкие формулировки в основных моментах, при этом он описывает не все общепризнанные виды ГЧП и нуждается в доработке.

В заключение целесообразно отметить, что рассмотрение проекта федерального закона о ГЧП включено в примерную программу законопроектной работы Государственной Думы ФС РФ на май 2015 года.

Бизнес-сообществу остается лишь надеяться, что законодатели в своем напряженном графике найдут время для рассмотрения столь актуального закона, первое чтение которого прошло еще в апреле 2013 года.

Необходимо учитывать, что принятие федерального закона о ГЧП потребует внесения изменения во многие нормативные акты, в т.ч. в Налоговый Кодекс, Земельный Кодекс и ряд других федеральных законов. Одновременно необходимо будет привести в соответствие с принимаемым законом существующие нормы о ГЧП, в связи с чем практическая реализация новых положений может затянуться еще на значительное время.